以《行政处罚法》为参照，应对教育措施作种类示范、设定权限、配合实施等三类设置。
(18)参见《国家计委与各专业部在计划工作方面的分工意见》，载《国务院总理办公会议纪要》1998年第1期。2018年以前，中央编委和中央编办既是党中央的机构，又是国务院的机构。
第三，从机构性质和职权范围看，国务院办公厅非经国务院授权并无权向与其同级的国务院各部门行文。建制是指在宪法直接规定应设特定机关以外，通常由立法机关以法律形式规定应设置机关。因此，对于三定规定法律性质和效力的认识，不仅需要重新审视三定规定具体内容的法律属性，还需要进一步考察其背后行政职权的因素。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的五四宪法对全国人民代表大会和国务院的立法职权划分、中央行政组织结构进行新的设计和规定，并在第二章国家机构部分以专节形式对国务院组织内容作了简要规定。人员编制部分则是对该部门及相应内设机构的职位与人员数量配备、部门总编制数量的规定。
2.党内法规说及其澄清在2018年党和国家机构改革中，三定规定改由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布。在此意义上，从行政法学尤其是行政组织法学的角度准确界定三定规定的法律性质及其效力，无疑能够促进我国行政组织法治从制度经验向理论建构的转化。二、地方性法规补充设定权的适用空间与补充设定违法行为的合法性一般而言，补充设定权主要包含补充设定违法行为和补充设定行政处罚两种情形。
[17]简言之，如果上位法规定了某一种类的违法行为，地方性法规在此基础上，为了适应地方治理的新情况，补充设定了其他违法情形。在中央立法中，对于法律先占的领域，学界对其未作出的定义存在着不同的看法。同时基于地方惩罚手段泛滥和治理工具不足的现实困境，对补充设定权的解释可以采取宽松立场，允许地方性法规补充设立违法行为及相应行政处罚。[6]参见林秋萍：《行政法领域的设定权与规定权》，载《河北法学》2014年第11期。
而地方性法规是否可以补充设定违法行为恰恰也是地方立法机关所真正需要的。[31]但只允许补充处罚措施不允许补充构成要件的补充设定权显然是未能达到法律漏洞填补的功能，也不能真正满足地方治理的需求。
[13]参见金自宁：《地方立法行政许可设定权之法律解释：基于鲁潍案的分析》，载《中国法学》2017年第1期。[32]参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第1期。只有将违法行为与行政处罚相对应，才有可能准确把握违法这一概念。[38]张弘：《论行政权的谦抑性及行政法的相应对待》，载《政法论丛》2017年第3期。
在确保扩权下的补充设定权限制得到充分遵守的前提下，必须严格遵守《行政处罚法》第12条第3款规定的程序性要求，通过设立多元吸纳公众参与机制，接受社会广泛监督和汲取民间优质建议。因此，在地方性法规在行政处罚领域中补充设定权上宜采取进一步的扩权。《行政处罚法》第12条第3款为补充行政处罚的情形提供了支撑，该款规定了地方性法规在法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定的情况下可以补充设定行政处罚，这使得地方性法规补充设定行政处罚具有合法性。[15]此外，行政处罚规定所涵盖的范围不仅限于违法行为的法律、行政法规中规定的相应行政处罚，还包括其他相关法律、行政法规对该违法行为的行政处罚规定。
行政处罚在行政法律体系中扮演着重要角色，它是行政法律规范得以有效落实的重要保障，其制裁特征类似于刑罚在刑法体系中的效用，因此谦抑性原则也被视为控制设定行政处罚范围和程度的规则。同时，结合《行政处罚法》第12条第3款与《立法法》第72条规定[36]，补充设定权规定的相关内容应契合不同地域的需求，这意味着地方性法规设立的补充处罚措施须视该地区的实际情况而作出规定。
在上述观点中，狭义说中补充设定权是不可以补充设定违法行为，在广义说和最广义说中补充设定权可以补充设定违法行为。这表明补充设定权的空间受到了严格限制。
注释:[1]新修订的《行政处罚法》第11条第3款规定了行政法规也同样拥有补充设定权，但本文主要是探讨地方性法规的补充设定权问题，因此不再列举第11条。[31]参见张效羽：《论行政处罚补充设定权的设定范围——基于法律漏洞填补理论的分析》，载《法治现代化研究》2022年第1期。然而，地方性法规根据地方特色而作出的特殊补充规定，不应脱离实际情况，且须严格遵守法律、行政法规的立法目的。有些法律、行政法已颁布多年而未实施或施行效果并不理想。在实践中，有些法律或行政法规只针对某一违法行为的构成作出规定，而未对其相应的法律后果进行规定。如设定行政处罚时，需要明确哪些行为应受处罚、实施什么种类的处罚、在某一种类中实施什么程度的处罚、由什么机关去实施处罚、该机关依据什么程序去处罚、受处罚人不履行义务时如何去强制执行、受处罚人在处罚过程中的权利义务，等等，这些无不涉及权利义务关系。
补充设定行政处罚是12条第3款所规定的，主要的适用情形是上位法已经规定了某一种类违法情形，但未对该违法情形作出处罚的规定。在《行政处罚法》实施过程中需要寻求一种平衡，既要避免地方立法权的滥用，又要确保地方治理的有效性。
[7]完整的行政处罚设定权由违法行为设定权与行政处罚设定权构成，设定违法行为是设定行政处罚的前提。狭义说认为补充设定权的适用范围较为局限，只有在上位法已经规定的违法行为但未规定行政处罚的情况下补充设定行政处罚。
（四）在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带，或者县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置的。在此基础上，保证必要的书面说明程序，有效维护公民的参与权，夯实行政处罚在地方性补充立法中的正当性、合法性基础，促进地方治理达到政府管制理性、市场经济理性和社会沟通理性三个理性类型之间的合理比例与张力[39]的最优化，最终更好地完善与丰富国家治理体系。
[16]增加设定违法行为是指，地方性法规突破上位法规定的违法行为的种类，在上位法规定的违法行为之外增加设定新的违法行为。在此基础上，补充设定应理解为增加设置新的行政处罚以应对处罚手段的不足。禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。同时，如果该上位法也对这类违法行为规定了行政处罚，那么补充设定的违法情形仍需要适用上位法对该类违法行为规定的行政处罚，一般不需要再补充设定行政处罚。
具体而言，补充性设定权的启动条件是什么？补充设定权和第12条第2款规定的执行规定权的区别在哪里？目前学界尚未提出一套清晰界定行政处罚方面地方立法权力边界的理论方法，并用以指导相关立法实践。过去国家立法机关一直秉持着领域论的核心理念。
新增行政处罚补充设定权的立法目的，主要还是给地方立法机关放权，在维护法制统一的前提下，应当适当给地方立法‘松绑，赋予地方性法规更大的立法空间，为地方创造性开展工作提供法治保障[29]。[26]该数据来源于国家法律法规数据库，最后检索日期为2023年6月7日。
相反，为了确保上位法在地方层面得到有效的实施，必须为地方立法机关提供更大的立法自主权。[24]从行政处罚法的修订过程中几份修订草案可以看出，主要的分歧在于地方性法规补充设定行政处罚能否在上位法已经规定了违法行为的情况下，补充设立同类违法行为。
[29]张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法）修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的。而规定权，是执行性立法权，并没有设置新的权利义务关系。[11]尽管领域说事项说和行为说对于作出行政处罚规定的解释在某种程度上能够明确立法权限，但其实质效果却受到了一定的限制。
在听证、论证时，相关部门应当充分吸收行业相关者和非行业者的建议。杨伟东：《行政处罚设定制度：变化、理解与控制重点转换》，载《广东社会科学》2021年第4期。
[37]《中华人民共和国渔业法》第30条规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。[12]参见唐明良、卢群星：《论地方性法规的行政许可设定权———对〈行政许可法〉第15条第1款的解读及其他》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2005年第4期。
这就明确指出了地方性法规制定主体行政处罚补充设定权的立法目的。法律规定禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法的目的是加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，保障渔业资源的可持续发展，因此禁止的危害渔业行为应当与上述立法目的相挂钩。